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改制:我国国防科研管理的大趋势

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改制:我国国防科研管理的大趋势

摘要:二十年来,我国国防科研管理的环境发生了深刻变化,只有对管理机构、管理制度、管理方式、管理方法等进一步深化改革,才能够适应高技术武器装备发展的总要求。

发文单位:国防科学技术工业委员会

一、环境变化需要对国防科研管理进行深刻的改革

文  号:[1989]办研字第53号

指令性计划曾经是国防科研管理成功的运行体制,可是,今天已经到了非改革不可的地步了。这是因为,一是国际环境发生了深刻变化,尽管和平与发展成为当今世界的主流,各军事与政治大国纷纷缩减军备数量,但是他们一刻也没有放松保持在高技术武器装备方面的优势。只有改变不适应武器装备发展的管理机制,才能够缩小与发达国家的差距,在高技术武器装备领域占有一席之地。二是国家政策发生了根本性变化,近二十年来实现了国家战略重点向经济建设的转移,确定了社会主义市场经济发展模式,鼓励和扶持多种所有制经济并存和发展。在这种大环境下,幻想靠行政命令就可以完成国防科研任务是不现实的。三是科研项目承担单位的性质发生了根本性的变化,科研单位从政府和行政部门的附属,转变为独立的法人实体,经济收入从单一的科研和事业费拨款转变为以市场为导向的经济主渠道,国防科研单位已经紧密地融入了市场经济的海洋。四是国防科研项目所具有的高技术性质更加突出,使得在努力满足战场需求的同时,市场转化显得日益重要。在国际国内环境发生深刻变化的情况下,如果仍然沿用旧的管理方式,就会严重影响我国的国防现代化建设。

发布日期:1989-1-19

二、国防科研管理改革的主要方面

执行日期:1989-1-19

国防科研管理改革首先要在管理机构和用人制度上下工夫。围绕现代战争对武器装备发展的客观要求,必须精简机关,简化办事程序,减少中间环节,打破行业、专业、地域界限,按照现代管理制度建立精明的、对项目执行负全面法律责任的甲方实体管理队伍,形成集中统一的决策、执行和监督机制。管理人员按项目设置岗位,实行聘任制和竞争上岗、执行和监督机制。管理人员按项目设置岗位,实行聘任制和竞争上岗,切实把政治素质好,专业水平高,业务能力强,管理经验丰富的年富力强的人员吸收进来。那种机构臃肿、职责不清、人浮于事的现象再也不能维持下去了。

生效日期:1900-1-1

其次是改变传统的科研计划投资制度为国家定货制度。实行委托谁定货,谁就对委托方负责;谁研制就向谁定货。建立项目有偿投资和成果有偿使用机制,真正把科研项目引导到生产急需的科研成果上,把科研成果转化为形成战斗力上。(争取多渠道筹集资金,建立军用基础科学基金制,鼓励科技人员在新原理、新材料、新方法、新概念武器系统等的基础理论研究。)国防科研从规划开始就要考虑军民兼容程度,而不是产生了成果之后才考虑转化问题。改变每个项目都采用五年计划的方式,按照国防需要和技术发展规律设定合同的起始和结束时间。

  近几年来,国防科技体制改革已取得明显成效。特别是改变国防科研试制费拨款办法,实行指令性计划下的合同制,对改善宏观调控,促进责、权、利的统一,调动使用部门和研制单位的积极性,有效地调节需求,提高科研效益,都起了重要的作用。同时,民品开发和军用技术向民用转移,初步打开了局面,促进了经济发展和科技进步。

三是制订符合我国特点的法律和政策,建立与市场经济相一致的国防科研法律法规体系。加强宏观规划管理,改变过去那种以行政命令包办一切的管理方式。调动国防科技人员或者有志于国防科研的人员的积极性,在统一有序的前提下,广开言路,广开才路,广开渠道。充分运用国际上和民用上的基础研究成果,使国防科研计划与发展战略相一致,基础研究、应用研究和产品研制互相衔接,经济投入与实际效果相匹配。发展武器装备要改变走仿制的老路,切实把国防科研工作建立在创新的基础上。对承担军工科研任务的单位实行认证制度,在认证的范围内实行公开、公平的竞争机制。

  但这些改革只是初步的,合同制尚不完善,合同管理还比较薄弱,运行机制以及分配制度、劳动制度等方面还存在不少问题,国防科研单位的技术优势和潜力还没有充分发挥出来,科技人才稳不住、进不来、流不动的现象也很突出。解决这些问题,必须认真贯彻十三届三中全会确定的一系列指导方针、政策和措施,有领导有秩序地、坚定而又稳步地深化国防科技体制改革。

四是依法实施项目管理。项目管理要以合同为执行依据,以经济为调节手段,以法律为合同保障。合同要真正体现双方共同的意愿,体现平等的法律地位。在有专门的国防法规时,按照法规管理,没有专门法规时,以市场经济法规管理。加强国防法、科技法、知识产权法和经济法的贯彻实施。加强监督机构的建设,保障监督机构的独立性和中立性,使他们的工作不受干扰。

  深化国防科技体制改革,当前要围绕国防科技工业稳定队伍、提高水平、开拓创新的主要任务,以推动科技进步,促进武器装备现代化,造就科技人才,实现战略性转变为目标,按照纳入有计划商品经济轨道的要求,进一步转变运行机制,加强宏观管理,调整科研结构,吸引科技人才,逐步建立具有生机与活力的军民结合型新体制,保证国防科技事业持续、稳定、协调地发展。现重点就深化改革中有关国防科研的几个问题,作如下规定:

五是加强国防信息网的建设,利用计算机和现代信息手段,提高管理的效率。

  一、继续推行国防科研合同制,逐步扩大合同的范围、内容和形式,加强和改善合同管理

三、改革所具备的基础

  扩大实行合同制的范围。武器装备(含卫星,下同)研制,要继续贯彻国发〔1987〕7号文件颁发的《武器装备研制合同暂行办法》,全面实行合同制。国防科学技术应用、基础研究(以下简称预先研究),除部分项目(课题)实行基金制外,要大力推行合同制。技术基础研究主要实行对研究单位的经费包干制,具备条件的项目(课题)也要实行合同制。

当前,进行国防科研管理体制改革是有基础的。一是国防科研合同制管理已经走过了一个探索过程,在一些领域已经形成了一支较为规范的合同管理队伍。二是在市场经济总要求下,国防科研单位结构已经进行了重组,科研人员的观念已经发生了转变,这些单位和人员对合同制管理表现出强烈的要求。三是发达国家在国防科研管理上的理论和经验可以借鉴。

  完善合同价款内容。根据国家整个科技体制改革的方向和有关规定,凡执行合同制的国防科研项目,要贯彻等价交换、互利有偿的原则,合同价款中应包括一定的经济收益,具体由双方商定。鉴于目前国防科研试制费比较紧张,经济关系尚未理顺,收益应依据科研项目的技术难易程度、周期长短、预算成本大小,区别对待,从严掌握。凡实行分承包的合同项目,不得重复计提。各单位所得收益,按国家有关规定自主分配使用。周期长的合同,其收益可按阶段分年度提取,实际提取数额,必须与合同执行情况挂钩,质量、进度、技术指标达不到合同要求的,应适当减少直至不提。

四、结论

  合理选定合同形式。合同双方应根据各类项目的不同特点和合同价款内容,选择相应的定价合同或成本补偿合同。某些大型系统组成复杂的项目,可分阶段签订合同,或由甲方与承包单位先签订总体研制协议,并在甲方参与技术、经费谈判的前提下,签订系统和设备研制合同,然后签订总(主)承包合同。

从局部上讲,凡是科研单位管理思路僵化,把经济命脉仍然建立在等、靠、要的基础上,其发展就大大受到限制。相反,凡是立足自身的优势,适应战场要求和市场经济机制,勇于开拓军用民用市场和国际国内市场,就能走出困境,提高本单位整体效益和实力。从宏观上讲,只要结合我国国防科研的实际特点,加大改革力度,改变那种不适应现代武器装备发展的科研管理机制,就能提高国防科研经费的使用效益,就能促进我国国防现代化的建设。改革运行机制已成为我国国防科研管理的大势所趋。

  加强合同管理。武器装备研制合同,要按工程规模、研制周期、涉及范围等具体特点,实行分类分级签订和管理。国家重点项目和技术、配套关系复杂的一级定型研制项目,要按系统工程方法进行管理,一般应由使用部门与具有工程组织管理能力和法人资格的技术经济实体单位,如各有关武器装备总体研究院、所(厂)、行业专业公司(集团)等,签订总承包合同或主承包合同。为其配套的分系统和设备,由总承包单位与研制单位签订分承包合同,也可由使用部门在主承包单位参与下,与研制单位直接签订合同,纳入工程系统进行管理。其它武器装备研制及配套项目,由使用部门或使用委托的单位与研制单位直接签订合同,并纳入主管工业部门的研制计划,进行管理。预先研究项目,坚持分级管理的原则,实行按项目拨款的分类管理,由行政部门委托具有法人资格的技术经济管理实体与研究、开发单位签订合同。

作者:北京系统工程研究所 杨立保

  各使用部门和主管工业部门必须逐步建立和健全合同管理机构,加强对合同的审核、认证、监督和协调。执行合同发生纠纷时,按行政隶属关系逐级负责调解。

  强化合同基础上的计划保证。国防科研中长期计划是签订合同的基本依据,年度计划要以合同为基础,根据签订的合同及实际情况进行编制,保障合同的执行。研制单位签订的合同,需要补充基建、技措条件时,必须经主管工业部门认证后生效。所需的基建费,纳入中长期计划和年度计划,具体项目按规定程序审批。合同项目所需外汇,原则上按现行渠道解决。

  根据《中华人民共和国技术合同法》和国发〔1985〕7号文件《关于技术转让的暂行规定》,凡执行国家或上级计划研究、开发的技术,除按照计划规定推广应用外,完成单位可进行转让。国防科研单位执行国家指令性计划研究、开发的技术成果,所有权属于国家,研究单位享有专利的持有权和非专利技术成果的使用权、转让权。上述技术成果,国家有权根据国防科技和武器装备发展的需要,决定在指定的单位实施或者使用,由实施或者使用的单位向研究开发单位支付使用费。用于开发民品和军品外贸的,应实行有偿转让。需要解密的技术,经国防科工委批准后才能实行转让。技术成果使用费和转让收入归研究单位,重点用于弥补国防科研、技术改造以及事业费的不足。

  二、积极引入竞争机制,实行优化组合和内部承包,进一步转变国防科研运行机制

  国防科研实行国家指令性计划下的合同制,也必须积极引入竞争机制。武器装备研制项目应首先按国防科研、生产能力调整后的定点和布局,择优安排、签订合同。具备招标条件的,可按照《武器装备研制项目招标暂行办法》,通过竞争签订合同。预先研究项目,具备条件的也可实行招标。各类国防科研项目招标,主要采用邀请标方式,不面向社会公开招标。

  使用部门要会同有关工业部门认真组织好招标工作,严格进行投标资格审查,加强对招标、投标活动的检查监督,确保合同的合理签订。通过招标而定标的国防科研项目,招标方和中标单位,必须以定标方案为基础,进一步协商后签订研制合同。

  国防科研单位要按国家规定,实行所长负责制,并逐步推行承包经营责任制。各单位必须优先保证国防科研指令性计划的执行,严格履行依法签订的合同。对国防科研合同,可通过分解以内承包的方式落实到基层,并逐步以竞争、选聘或协商等方式,择优确定承包负责人。其他参加承包的人员,也要从原来的行政组合制逐步改为有组织有领导的聘任制。择优确定承包者和选聘科研人员,要贯彻公开和公平的原则,搞好优化组合,注意新老结合,梯次选配,既出成果,又出人才。

  内部承包要根据各单位的实际情况和各类科研活动的特点,采取不同的形式。武器装备研制项目的承包,要在签订合同的基础上,由行政指挥和主管设计师组织,按系统、分系统、单项设备等层次分解,落实到相应的承包单位和人员。承包负责人,一般应与行政指挥和设计师系统的负责人取其一致,以利于加强系统工程管理。预先研究和技术基础研究,要按课题内容落实承包单位和人员。

  实行内部承包,必须贯彻责、权、利相结合的原则,制定明确的技术、经济和质量、进度等承包指标,实行目标责任制。各单位实行承包经营责任制,要统筹安排各类科研活动,优先保证国防科研任务,防止短期行为。

  三、培养科技人才,创造人才脱颖而出的环境,建立精干的高水平的国防科技队伍

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